<대한민국의 시대별 농촌정책> - 원조경제, 농협, 새마을운동, 박정희

<대한민국의 시대별 농촌정책>

한국의 농업정책은 크게 미군정기와 대한민국 정부 수립 이후로 나눌 수 있고, 정부수립 이후로는 10년 단위로 나누어서 살펴볼 수 있다. 우선 해방 직후 1945년 미군정기부터 살펴보도록 하겠다.

미군정이 들어선 1945년 무렵은 경제적으로 매우 혼란스러운 시기였다. 해방되었던 1945년 8월을 기준으로 1947년 말에는 소매물가는 17배, 도매물가는 33배가 상승했기 때문이다. 이러한 상황에는 몇가지 이유가 있었다. 우선 해방과 미군 진주라는 혼란스러운 상황으로 인해서 생산이 전면적으로 후퇴 했으며 국내로 들어오는 귀환인원으로 인해 인구가 급증하였다. 또한 일제가 패망직후 마구 찍어낸 37억원 때문에 통화량이 팽창하였고, 일본에서 들어오는 귀환동포들의 환전을 위해 찍어낸 통화량과 일반 은행의 대출증대로 통화량이 매우 늘어난 상태였다. 이러한 상황속에서 물가의 상승은 당연한 것이었고, 이로인해 나타난 곡물가격의 상승은 서민에게 매우 가혹한 것이었다. 그러나 미군정은 이러한 경제적 상황은 고려하지 않고, 자유주의적 정책을 고수하며 미곡가 안정책으로 미곡자유시장을 개설하였다. 당연히 미곡가는 시장에서 폭등하였고, 46년 1월에 미곡자유시장은 폐지되었다. 뒤이어 미군정은 어떻게든 미곡가격을 안정시키기위해 1/3가격으로 농촌에서 강제력을 동원하여 미곡을 수집해 갔다. 강제로 정부에 미곡을 매우 싼 가격에 매도하게 하였으니 협조도 쉽지 않았다. 농민들은 최선을 다해 미곡을 숨겼고 수집실적은 매우 낮았다. 미군정의 미곡정책, 농촌정책은 일제강점기때 일제가 사용하던 제도와 전혀 다르지 않았다. 농민은 식량관리기구에서 완전히 제외되었다. 이러한 미군정의 정책은 농가에는 커다란 부담을 안겨주는 것이었고, 식량생산기반이 없는 도시들을 우선시하는 농업정책이었기 때문에 상대적으로 농촌은 소외될 수 밖에 없었다.

미군은 동양척식주식회사를 신한공사로 이름을 바꾸고 일본인 소유 농지를 관리하였다. 미군정 초기에는 토지개혁에 있어 소극적이었으나 소작농들의 요구와 북한의 토지개혁 등 대내외적인 압력으로 1947년 부터 적극적으로 추진되었다. 이는 과도입법의원이 개원한 후 처리되려 했으나 지주출신 의원들에 막혀 무산되었다.

 

대한민국 정부수립 이후 50년대의 농업정책

미군정기를 거치며 이승만정부 초기 단행된 농지개혁은 경작인이 농지를 소유하도록 하는 경자유전을 실현하기 위해서 실시되었다. 당시 농지개혁은 대지주의 농지를 유상몰수하고 유상분배하는 방식으로 진행되었다. 이는 지주층의 경제적 토대를 붕괴시키며 동시에 일반농민층에게 큰 혜택을 주어야 했으나 그 부분에 있어서는 아쉬운점이 남는다. 지주층은 토지를 대가로 받은 지가증권이 인플레이션으로 인해 가치가 하락하며 몰락하였다. 일반 농민 역시도 과중한 상환부담에 허덕이게 되었다. 토지를 분배받은 농민은 경제적으로는 연평균생산량의 150%에 해당하는 현물을 5년에 걸쳐서 상환해야하는 부담을 지게 되었다. 이러한 상황을 예견하지 못해 후속조치가 나오지 못했고, 농지개혁은 단순히 가난한 자작농의 생성이라는 제한적인 결과만을 얻었다. 

이승만정부의 농업정책은 크게 두가지로 볼 수 있다. 농산물 가격정책과 임시토지수득세이다. 두가지 정책 모두 농민에게는 부담으로 작용한 정책이었다. 농산물 가격정책은 농산물을 저가로 유지하는 정책이었다. 해방이후 한국경제가 원조로 유지되는 상황에서 국민의 기근을 해소하기 위해서는 이 정책이 필수적이었지만, 이는 농민의 입장에서는 커다란 경제적 압박이었다. 나아가 농촌사회를 도시를 위한 식량지급기지 정도로 전락시키는 정책이었다. 다른 하나는 임시토지수득세라는 정책으로 농민에게 부과되던 조세를 모두 통합하여 현물로 납부하게 한 것이다. 당시 6.25전쟁이 한창일 때 였으므로, 안정적으로 양곡을 확보하여 군량미로 쓰려는 의도였다. 그러나 현물로 양곡을 내라는 것은 물가가 크게 상승하고 분배농지에 대한 상환까지 겹쳐 농민에게 악재로 작용하였다. 농민에게 부과된 현물납부 부담에 농민들 고리대에 의존할 수 밖에 없었고, 이는 농촌의 식량부족으로까지 이어졌다.

따라서 농촌의 자녀들은 더이상 농촌에 머물지 않으려했고, 전후 이촌향도 현상이 일어나는데 크게 일조하였다. 

 

60년대의 농업정책

50년대 농촌의 열악한 상황을 알고있던 5.16쿠테타 세력은 중농정책을 표방하였다.특히 식량증산과 농산물 가격지지가 중요하게 부각되었다. 61년 농산물 가격유지법이 제도화 되어 농산물의 가격조절을 국가가 개입하여 조절하며 미곡을 중심으로 농산물에 대한 가격지지가 이루어졌다. 또한 경제개발계획의 실시와 연관되어 개간과 간척을 중심으로 하는 식량증산계획이 이루어졌다. 

군사정권은 당시 인구의 과반수가 거주하는 농촌에서의 정권지지세력을 늘리기 위해서라도 농촌 위주의 정책을 펼쳤다. 그중 하나가 농어촌고리채정리사업이였다.  1950년대 모순된 정책속에서 농촌사회는 고리대의 부담에 빠져있었고, 이를 한번에 해결하려했던 정책이었다. 농협이 중간매개가 되어 고리대보상이자율과 상환이자율의 차액을 정부의 재정지원을 통해 고리채를 모두 처리한다는 것이 그 골자였으나 농촌의 지지를 받지 못하며 사업이 지지부진해졌다. 농촌의 지지를 받지 못한데에는 고리채를 오로지 악으로만 보았기 때문이다. 고리채는 농촌사회에서 ‘필요악’으로서 단순 채무관계가 아닌 생존을 위한 정과 의리로 이어진 일종의 사회 안전망이었다. 이를 인지하지 못한 군사정부는 고리채를 악으로 인지하고 사업을 벌였기에 지지부진 할 수 밖에 없었다. 더욱이 사업 이후에 후속조치로 농협에 충분한 자금을 지급해야했으나 이조차도 이루어지지 않아 농촌의 고리대 근절은 이루어지지 못했다. 

뒤이어 박정희정권의 수출을위한 저임금, 저곡가정책으로 인해서 농촌위주의 정책은 후퇴했으며 경공업, 중공업 중심의 산업발달과 투자정책으로 정부의 농촌에 대한 관심은 점점 멀어져갔다. 결국 1960년대 후반에는 국내식량 부족으로 식량을 수입해야하는 처지에 놓이기도 했다. 

 

70년대의 농업정책

70년대 정부는 다른 시기에 비해 상대적으로 농업과 농촌을 배려하는 정책을 취하였다. 그 정책중 하나가 이중곡가제였다. 정부는 수매와 방출제도를 통해 양곡관리에 개입을 확대하였고, 중간 도매상인의 영향력을 약화시키고 양곡시장에서 주도권을 확보하였다. 정부는 농민에게서 많은 양곡을 비교적으로 높은가격으로 수매하여 농민에게 소득을 보장하였다. 이로써 농가 경제의 호전을 유도하고, 도시의 소비지에서는 노동자의 저임금유지를 위해서 양곡을 낮은 가격으로 방출하여 기업과 농민간의 이해를 중간에서 절충하는 이중곡가제를 시행하였다. 물론 이 차액은 국가의 재정에서 부담하였다. 이러한 상황속에서 농업여건은 70년대 중반에 이르러 신품종의 보급과 생산량의 증대등으로 매우 좋아졌으며, 농가경제는 개선의 면모를 보였다. 또한 신품종 보급과 고미가 정책은 한국농업의 경제성격을 자급적 성격에서 상업적 농업으로 변모시켰다. 

또한 70년대의 커다란 특징으로는 새마을운동이 있었다. 새마을운동은 단순히 경제적 차원에 국한되는것이 아닌 정치, 사회 및 사회전반에 영향을 끼친 운동이었다. 특히 농촌사회 전반에 걸친 개발정책을 포함하고 생산기반 정비와 유통구조 개선등 다양한 내용을 포함하고 있었다. 환경개선정책은 지붕개량사업과 주택개량사업으로 대표되는데 당시 불황으로 남아돌던 생산자재들을 농촌에서 소비하게끔 돌려 시장을 확보하기도 하였으며 도로정비와 농촌전화사업은 당시 경제적으로 고립되어 있던 농촌을 시정경제 체제에 편입시키는 효과를 낳기도 하였다. 새마을운동은 유신체제하에서 비민주적인 대중동원정책이라는 평을 받기도 하지만, 전반적인 생활인프라가 낙후되어있던 농촌을 근대화하는 정책으로서 새로운 평가가 필요하다고 생각한다. 

 

80년대 중반까지의 농업정책

80년대에 들어오면서 농업정책은 수입개방을 포함한 시장기능의 활성화 방안이다. 이는 즉 정부가 농산물의 가격정책에 가능한 개입을 축소하려는 정책을 펼쳤다는 이야기이다. 또한 수입을 통해서 국내 물가의 안정을 도모하려했다. 또한 주로 쌀을 재배했던 농촌사회를 다양한 작물을 재배하게끔 하려는 농산물 다변화정책을 실시했다. 주곡 이외에 다양한 고소득 작물과 축산류를 복합적으로 생산하여 농가의 소득을 도모하려는 것이었다. 이를 복합영농정책이라한다. 그러나 이는 수입개방의 상황속에서는 실현가능성이 매우 낮았지만 정부가 이를 예측하지 못해서 80년대 소값 파동 등이 나타나 농가는 경제적 타격이 극심했다. 그러나 농가들은 다양한 작물재배로 생계를 이어나갔다. 80년대 중반 이후 본격화된 농산물 수입개방화는 농가의 생존에 본격적인 도전장을 내밀었지만, 생산성 증대와 작물의 다양화로 농촌은 여전히 존재하고 있다.